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Legislazione
 
Circolari - Altre amministrazioni

Circolare del 15 luglio 2004

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA 
CIRCOLARE 15 luglio 2004, n.4 
Collaborazioni coordinate e continuative. Presupposti e limiti alla stipula dei contratti. Regime fiscale e previdenziale. Autonomia contrattuale. (GU n. 203 del 30-8-2004) 

 


Alla Presidenza del Consiglio dei Ministri Segretario generale
Alle amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo
Al Consiglio di Stato - Ufficio del segretario generale
Alla Corte dei conti - Ufficio del segretario generale
All'Avvocatura generale dello Stato - Ufficio del segretario generale
Alle Agenzie
All'ARAN
Alla Scuola superiore della pubblica amministrazione
Agli enti pubblici non economici (tramite i Ministeri vigilanti)
Agli enti pubblici (ex art. 70 del decreto legislativo n. 165/2001)
Agli enti di ricerca (tramite il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca)
Alle istituzioni universitarie (tramite il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca)

e, per conoscenza:

Alla Conferenza dei presidenti delle regioni
All'ANCI
All'UPI

1. Premessa.
La pubblica amministrazione è stata, negli ultimi anni, protagonista di un processo di assimilazione all'impresa privata, pur nel riconoscimento della sostanziale differenza delle  finalità perseguite, dal punto di vista delle logiche organizzative. Il mutamento della visione organizzativa dell'amministrazione ha comportato, da un lato, la contrattualizzazione del rapporto di lavoro dei propri dipendenti e, dall'altro, l'attribuzione alla dirigenza di un ruolo diverso, con la conseguente assunzione dei poteri del privato datore di lavoro nella gestione delle risorse umane, per giungere, anche, all'esercizio di tali poteri nell'ambito organizzativo vero e proprio.
Da ciò derivano il potere e l'onere attribuiti ai dirigenti di attendere all'organizzazione dei propri uffici e delle risorse loro attribuite, secondo la previsione dell'art. 5 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, il quale prevede, al comma 2, che «Nell'ambito delle leggi e degli atti organizzativi di cui all'art. 2, comma 1, le determinazioni per l'organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte dagli organi preposti alla gestione con la capacità ed i poteri del privato datore di lavoro».
In questo contesto, si è sviluppato il ricorso alle tipologie lavorative cosiddette «flessibili» ed alle collaborazioni esterne ex art. 2222 del codice civile, come previste dall'art. 7, comma 6, del decreto legislativo n. 165/2001 «Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche» e, per le amministrazioni locali, dall'art. 110, comma 6, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 «Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali», anche al fine di rispondere agilmente a bisogni qualificati e temporanei senza per questo dover aumentare il numero del personale stabilmente in servizio.
L'attivazione di tali contratti non sempre è stata in linea con i principi dell'ordinamento e,  in particolare, con quanto più volte dichiarato dalla giustizia contabile. La crescita del fenomeno e l'utilizzo improprio delle collaborazioni portano questa amministrazione ad intervenire con la presente direttiva, posto che già il legislatore in sede di legge finanziaria, art. 34 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 e art. 3 della legge 24 dicembre 2003, n. 350, è intervenuto con disposizioni restrittive ai fini del contenimento della spesa (90% del triennio 1999-2001).
Per quanto concerne i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, si pongono all'attenzione delle amministrazioni diversi problemi relativi, in primo luogo, all'individuazione dei presupposti che legittimano il ricorso alla collaborazione, poi alla valutazione di eventuali tutele non previste dall'ordinamento che, però, possono essere  introdotte nei singoli contratti in virtù dell'autonomia contrattuale attribuita ai contraenti  e, in ultimo, alla corretta gestione degli adempimenti fiscali e previdenziali.
In relazione a quest'ultimo aspetto, è necessario ricordare come l'avvenuta assimilazione dei rapporti di collaborazione coordinata e continuativa al lavoro dipendente per gli aspetti fiscali, operata dall'art. 34 della legge 21 novembre 2000, n. 342, che ha modificato il testo  unico delle imposte sui redditi, e che si riverbera anche sugli aspetti previdenziali, non incide sulla qualificazione giuridica del rapporto.
Infine, è opportuno in tale sede richiamare la recente riforma del mercato del lavoro, attuata  dal decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, che ha introdotto la figura del lavoro a progetto con la finalità di arginare, nel settore privato, l'abuso delle attuali collaborazioni coordinate e continuative che per questa ragione andranno ricondotte alla modalità «a progetto» in ragione della autonomia del collaboratore.
Occorre, però, chiarire già adesso che il decreto legislativo citato, come già disposto dalla legge delega 14 febbraio 2003, n. 30, ha sancito espressamente l'inapplicabilità delle disposizioni ivi contenute alle pubbliche amministrazioni ed al loro personale e, nell'art.  86, comma 8, ha, inoltre, previsto che il Ministro per la funzione pubblica convochi le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche per esaminare i profili di armonizzazione conseguenti alla entrata in vigore del  decreto legislativo, anche ai fini della eventuale predisposizione di provvedimenti legislativi nella materia.
Si  rappresenta  con  l'occasione  che lo scorso 5 marzo si e' dato corso  all'avvio  del  processo  di  armonizzazione  con  un  atto di indirizzo   all'ARAN  per  la  stipula  di  un  contratto  collettivo nazionale quadro.
2. Presupposti.
La ricognizione sulla necessita' che le amministrazioni verifichino l'esistenza dei presupposti che legittimano il ricorso ai rapporti di collaborazione    coordinata    e   continuativa scaturisce   dalla considerazione  che  il  ricorso  a  tali  tipologie  contrattuali e' sensibilmente aumentato. Da elaborazioni effettuate dall'ARAN (1) sui dati   Si. Co.   del Ministero  dell'economia  e  delle  finanze, relativamente  all'utilizzo degli istituti di lavoro flessibile nelle
pubbliche  amministrazioni,  per  il  biennio  2000-2001, sono emerse indicazioni  significative   sull'andamento  del  fenomeno,  che  e' caratterizzato  da  una  sensibile  crescita  della  spesa  nel 2002, rispetto  a  quella  gia'  alta registrata nel 2001. L'ampiezza della variazione   puo'   essere   solo   parzialmente  giustificata  dalla specificita' del  settore  e  delle funzioni esercitate, mentre deve sollecitare tutte le amministrazioni ad una attenta riflessione sulle scelte organizzative finora poste in essere.
  Dalla  lettura  delle  disposizioni di cui all'art. 7, comma 6, del decreto  legislativo n. 165/2001 e all'art. 110, comma 6, del decreto legislativo  n. 267/2000, si evidenzia la possibilita' di ricorrere a rapporti   di   collaborazione   solo   per  prestazioni  di  elevata professionalita',  contraddistinte  da una elevata autonomia nel loro svolgimento,  tale  da  caratterizzarle  quali  prestazioni di lavoro autonomo.
  Come  ricordato in alcuni precedenti pareri (2) dell'ufficio per il personale  delle pubbliche amministrazioni, l'elemento dell'autonomia dovra'  risultare  prevalente,  poiche'  in  caso contrario sarebbero aggirate    e   violate   le   norme   sull'accesso   alla   pubblica amministrazione   tramite  concorso  pubblico,  in  contrasto  con  i principi  costituzionali  (articoli 51  e  97 Costituzione), principi ribaditi  dalla Corte costituzionale in diverse decisioni, nonche' il principio,   anch'esso   costituzionale,   di   buon   andamento   ed imparzialita' dell'azione amministrativa (art. 97 Costituzione). Tale connotazione  del  rapporto  di collaborazione e' stata ravvisata, in piu'  occasioni, anche dalla Corte dei conti, sezione controllo enti, che  gia'  nella  deliberazione  n.  33  del  22 luglio  1994,  aveva rappresentato la necessita' di evitare che l'affidamento di incarichi a  terzi  si  traducesse  in  forme  atipiche  di  assunzione, con la conseguente  elusione  delle  disposizioni  sul  reclutamento e delle norme in materia di contenimento della spesa.
(1) Si veda il sito www.aranagenzia.it «Gli istituti di lavoro  flessibile  nella  pubblica amministrazione e nelle autonomie   locali.   Indagine   quantitativa  sul  biennio 2000-2001»  a  cura  di  D.  Di  Cocco  -  P. Mastrogi - S. Tomasini.
(2) Si  veda  il sito www.funzionepubblica.it alla voce lavoro pubblico.
  L'affidamento   dell'incarico   a   terzi  potra'  dunque  avvenire nell'ipotesi  in cui l'amministrazione non sia in grado di far fronte ad una particolare e temporanea esigenza con le risorse professionali presenti  in  quel  momento  al  suo  interno.  Al riguardo, soccorre nuovamente  la  consolidata  giurisprudenza della Corte dei conti, la quale  ha ribadito l'impossibilita' di affidare, mediante rapporti di collaborazione,  i  medesimi  compiti  che sono svolti dai dipendenti dell'amministrazione,  proprio  al  fine  di evitare una duplicazione delle funzioni ed un aggravio di costi.
  I  principi guida elaborati dalla Corte e, da ultimo, espressamente richiamati   dalla   sezione   giurisdizionale  per  il  Veneto  (3), relativamente  alla eventualita' di un danno erariale per affidamento di consulenze e delle correlate responsabilita', possono essere cosi'
riassunti  quali  condizioni  necessarie  per  il  conferimento degli incarichi: rispondenza  dell'incarico  agli  obiettivi  dell'amministrazione conferente; impossibilita'  per  l'amministrazione  conferente  di procurarsi all'interno  della  propria  organizzazione  le  figure professionali idonee  allo  svolgimento delle prestazioni oggetto dell'incarico, da verificare attraverso una reale ricognizione; specifica   indicazione   delle   modalita'   e  dei  criteri  di svolgimento dell'incarico; temporaneita' dell'incarico; proporzione  fra  compensi  erogati  all'incaricato e le utilita' conseguite dall'amministrazione.
  Inoltre, deve ritenersi che tali condizioni debbano tutte ricorrere perche'  l'incarico  possa essere considerato conferito lecitamente e senza  incorrere  nell'ipotesi  del  danno erariale. Tale necessita', oltre  a rispondere alla ratio delle norme prima richiamate, e' stata affermata esplicitamente dalla stessa Corte (4).
(3) Si  veda  Corte  dei conti, sezione giurisdizionale per il Veneto, 3 novembre 2003, n. 1124/2003 su Giornale di diritto  amministrativo n. 1/2004. Sui medesimi principi si    rinvia,  inoltre,  a:  Corte  dei conti, sez. I, 18 gennaio 1994,  n.  7;  sez. I 7 marzo 1994, n. 56; sezioni riunite,  12 giugno 1988, n. 27; sez. II 22 aprile 2002, n. 137; sez. controllo enti, 22 luglio 1994, n. 33. 
(4) Corte  dei conti, sezioni unite, 12 giugno 1988, n.27.
  Gli   elementi  individuati  dalla  Corte  dovranno  risultare  dal contratto,  infatti, in ossequio alla regola generale in virtu' della quale  i  contratti stipulati con la pubblica amministrazione debbono essere  stipulati  per  iscritto,  l'attribuzione  di  un incarico di collaborazione risultera' da atto scritto, nel quale saranno indicati l'oggetto  della prestazione e la durata della collaborazione. Questa dovra'  essere  commisurata  all'oggetto  della  prestazione e potra' essere  determinata  con  precisione o per relationem. E' ammissibile una  proroga  del  contratto  quando sia funzionale al raggiungimento dello  scopo  per il quale il contratto era stato posto in essere. Al riguardo,  si  ricorda  che non si tratta di una proroga ai sensi del decreto   legislativo   6 settembre   2001,  n.  368,  in  quanto  la fattispecie   rientra   nell'ambito   del   lavoro   autonomo  e  non subordinato.  Al  contrario,  una  successione  indiscriminata  e non giustificata   di   proroghe   o  di  rinnovi  sarebbe  evidentemente illegittima.
  La  necessita'  di  ricorrere  ad  un  incarico  di  collaborazione esterna,   e   nello   specifico   di   collaborazione  coordinata  e continuativa, deve costituire, dunque, un rimedio eccezionale per far fronte ad esigenze peculiari per le quali l'amministrazione necessita dell'apporto   di   apposite   competenze   professionali.   Infatti, diversamente,  l'ordinamento  ha  fornito  alle  amministrazioni  gli strumenti  con  i  quali  far  fronte  ad  esigenze organizzative che esulino   da  tale  eccezionalita'  e  costituiscano,  invece,  delle necessita'  costanti. Infatti, queste sono obbligate ad individuare i fabbisogni  duraturi  o  frequenti  nell'ambito  di  provvedimenti di analisi  e  programmazione  triennale dei fabbisogni, nonche' tramite l'aggiornamento  periodico  dei profili professionali in relazione ai
mutamenti  istituzionali  e  ai  nuovi  fabbisogni  quando vengano ad assumere  un carattere permanente. Tale necessita' emerge anche dalle indicazioni  della  Corte dei conti che ha avuto modo di sottolineare come  la  proroga  del rapporto di incarico a personale esterno debba essere considerata una fattispecie assolutamente eccezionale (5).
  Puo'  essere  utile,  infine,  nell'ambito della ricognizione delle professionalita'    esistenti    all'interno    dell'amministrazione, verificare  la  possibilita' e la convenienza di formare o aggiornare personale  interno  sottoutilizzato  o da riconvertire, in attuazione del  principio  guida che discende dalle finalita' indicate dall'art. 1,  comma  1,  del decreto legislativo n. 165/2001 e, in particolare, per «realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane».
  Pertanto,  le  procedure  previste  dai  processi  di  progressione economica   orizzontale  e  le  procedure  concorsuali  attinenti  le progressioni  verticali dovranno tenere conto dei nuovi fabbisogni di professionalita'  che  assumano le caratteristiche della permanenza e necessita'.
(5) Corte  dei conti, sez. contr. enti, 28 aprile 1992, n. 19.
3. Oggetto dell'incarico.
  Una   particolare   attenzione  debbono  porre  le  amministrazioni nell'individuare  l'oggetto dell'incarico di collaborazione, ossia il contenuto della prestazione.
  Pertanto,  volendo  con piu' precisione cercare di circoscrivere il campo delle attivita' che possono essere affidate ad esterni, si deve partire dall'art. 7, comma 6, del decreto legislativo n. 165/2001, il quale  si  riferisce «ad esperti di provata competenza», per giungere alla  considerazione  che  deve  trattarsi  di prestazioni di elevata professionalita',  quindi  di  prestazioni  d'opera  intellettuale da affidarsi,   ad  esempio,  ma  non  solo,  a  coloro  che  esercitano un'attivita' per la quale e' richiesta una abilitazione all'esercizio della   professione  e  l'iscrizione  in  appositi  albi,  oppure  di prestazioni di altro tipo non reperibili nel settore pubblico.
  Deve,  poi,  sottolinearsi  come  il  rapporto  di  collaborazione, caratterizzandosi  per  l'assenza di un vincolo di subordinazione fra committente e prestatore d'opera e, quindi, nel senso dell'autonomia, impedisce che con tale strumento siano affidati i compiti di gestione e  di  rappresentanza,  che costituiscono le attribuzioni tipiche dei funzionari  e  dei  dirigenti della pubblica amministrazione, i quali sono,  invece,  in  rapporto  di  subordinazione  con  il  datore  di lavoro-amministrazione  e,  pertanto,  agiscono secondo gli indirizzi impartiti  e  gli  obiettivi  assegnati, rispondendo del loro operato «secondo   le   leggi  penali,  civili  e  amministrative»  (art.  28 Costituzione),  laddove  nel  caso dell'inadempienza contrattuale del
collaboratore  la  sola  conseguenza  possibile  sara' il recesso del committente secondo le norme generali (articoli 1453, 2227 e 2237 del codice civile).
  Ad  esempio,  poiche'  il  collaboratore  coordinato e continuativo difetta del requisito indispensabile dell'incardinazione, in mancanza di  una eventuale ed espressa procura, non potra' mai agire per conto dell'amministrazione. Infatti, l'art. 417-bis del codice di procedura
civile  conferisce  la  rappresentanza  in  giudizio  ex  lege  delle pubbliche  amministrazioni  nelle controversie di pubblico impiego ai soli  «dipendenti»  delle  amministrazioni  e,  cioe', a tutti coloro legati    da    un   vincolo   di   subordinazione   ed   incardinati nell'amministrazione  da  difendere.  Pertanto,  il  soggetto esterno all'amministrazione  agirebbe  quale  falsus  procurator  (per quanto riguarda  la  disciplina  civilistica,  cfr. articoli 1398 e 1399 del codice civile).
  Occorre  ricordare,  inoltre, come l'attribuzione di un incarico di collaborazione, al di fuori delle condizioni indicate dalla Corte dei conti  e  delle  fattispecie  ora  ricordate,  comporti  una serie di conseguenze  a  carico del dirigente che ne e' responsabile. Infatti, costui   potrebbe   essere  chiamato  a  rispondere,  oltre  che  per l'eventuale  responsabilita'  per danno erariale, anche per i profili attinenti alla responsabilita' amministrativa, nonche' in sede civile qualora   l'incarico   abbia   dissimulato   un  rapporto  di  lavoro dipendente,  poiche' l'ordinamento prevede la tutela risarcitoria nei limiti di cui all'art. 2126 del codice civile.
4. Elementi caratteristici del rapporto
  Come  noto, il rapporto di collaborazione coordinata e continuativa non  trova una definizione specifica nel codice civile. La principale fonte  normativa che soccorre in materia di collaborazioni coordinate e  continuative  e'  l'art.  409,  comma  3,  del codice di procedura civile,   il   quale  ha  esteso  la  disciplina  delle  controversie individuali  di  lavoro  ai  rapporti  di  agenzia, di rappresentanza commerciale,  nonche'  ad  altri  rapporti  di collaborazione «che si concretino  in  una  prestazione di opera continuativa e coordinata e
prevalentemente personale, anche se non a carattere subordinato ...».
  Da   tale   norma   ha  preso  spunto  il  dibattito  dottrinale  e giurisprudenziale   sul  c.d.  lavoro  parasubordinato  e  sulla  sua definizione   come   categoria   dotata   di  una  propria  autonomia concettuale  rispetto  alla classica dicotomia lavoro autonomo/lavoro subordinato.  La  stessa  espressione «parasubordinazione» utilizzata dal  legislatore,  infatti, implica senza dubbio una affinita' con il lavoro  subordinato  dal  punto di vista socio-economico (sostanziale dipendenza dal datore di lavoro).
  Peraltro,  una lettura sistematica delle fonti normative citate non puo'  che  ricondurre  anche i rapporti di c.d. parasubordinazione al campo  del  lavoro  autonomo,  pur  con tutte le peculiarita' via via espressamente  enucleate  dallo  stesso  legislatore(6).  Ed  invero, l'art.  409,  comma 3,  del  codice  di  procedura  civile  colloca i rapporti  di  «collaborazione»  nettamente  al  di fuori dello schema tipico del lavoro subordinato ex art. 2094 del codice civile, tant'e' che  la  giurisprudenza  di  legittimita'  e' orientata ad attribuire rilevanza     meramente     processuale    alla    categoria    della parasubordinazione,    nel    senso    della   esclusiva   automatica applicabilita'  delle sole norme dettate per il lavoro subordinato in materia  di  competenza  e  di rito (ivi, ovviamente, compreso l'art. 429, comma 3, del codice di procedura civile), e con esclusione delle norme  sostanziali che disciplinano il rapporto di lavoro subordinato (si  veda  Cass.  n.  2426/95,  n.  1459/97  e,  da  ultimo, Cass. n. 5941/2004,  in  tema  di  inapplicabilita'  dell'art. 2126 del codice civile  alle  prestazioni svolte in situazioni di autonomia, sia pure aventi   le  caratteristiche  della  parasubordinazione,  potendo  il lavoratore  autonomo  avvalersi  unicamente  dell'azione per indebito arricchimento).
(6)   Per   i   richiami   normativi  sui  rapporti  di collaborazione    coordinata   e   continuativa   via   via susseguitisi,  si  vedano principalmente: legge n. 335/1995 (c.d.  Riforma  Dini  del  sistema  previdenziale),  che ha  incluso  tale  categoria di lavoratori tra quelli tenuti ad iscriversi  (in  mancanza di altra copertura previdenziale) alla  gestione  separata  di  cui  all'art.  2 (c.d. quarta gestione  INPS:  art.  3, comma 26), prevedendo un'aliquota previdenziale  inferiore a quella vigente per i rapporti di lavoro  subordinato  (10% iniziale poi destinata a crescere fino al 20%, mentre quella normale oscilla intorno al 33%); legge  n.  449/1997  (art.  59, comma 16), che ha esteso ai collaboratori  autonomi  iscritti alla gestione separata di cui  sopra anche le prestazioni dell'assegno per maternita' e  dell'assegno  per  il nucleo familiare legge n. 448/1999 (prestazioni   anche   in  caso  di  malattia  con  degenza ospedaliera);  decreto  legislativo  n.  38/2000  (art.  5: obbligo  per  i datori di lavoro di denunciare i lavoratori parasubordinati  all'INAIL,  per  estendere anche a loro la tutela  dell'assicurazione obbligatoria degli infortuni sul lavoro); legge n. 342/2000, che ha previsto l'assimilazione dal  1° gennaio 2001 dal punto di vista fiscale dei redditi parasubordinati  a  quelli  da  lavoro  dipendente,  con la possibilita'   di  beneficiare  delle  detrazioni  e  delle esclusioni  dalla formazione della base imponibile previste per  i dipendenti nonche' la valutazione omogenea anche dei compensi in natura.
  Venendo  all'esame  degli  elementi  caratteristici  del  rapporto, l'art.  409,  comma 3, del codice di procedura civile individua i tre aspetti  peculiari  che  caratterizzano il rapporto di collaborazione coordinata   e   continuativa   che,   in   sintesi,   possono  cosi' evidenziarsi:
    continuita',   in  contrapposizione  alla  occasionalita',  quale prestazione  che  si  protrae  nel  tempo e la cui durata deve essere definita in sede negoziale;
    coordinazione,  che,  secondo  la  giurisprudenza  della Corte di cassazione,  e'  costituita  dal  vincolo  funzionale tra l'opera del collaboratore  e  l'attivita'  del committente e comporta una stretta connessione con le finalita' di quest'ultimo;
    prestazione  prevalentemente  personale, in virtu' della quale il ricorso a propri collaboratori risulta decisamente limitato. Ai  fini della presente nota, rileva anche la definizione normativa contenuta  nell'art.  50,  lettera  c-bis, del decreto del Presidente della   Repubblica   22 dicembre  1986,  n.  917,  quando  indica  la  prestazione   di  collaborazione  coordinata  e  continuativa,  nella specie:  «A  favore  di  un  determinato  soggetto,  nel quadro di un rapporto unitario, con retribuzione periodica prestabilita».
  Il  vero  criterio  distintivo del rapporto di lavoro in esame puo' essere individuato nella mancanza del vincolo di subordinazione, come risulta  invece  disciplinato  negli  articoli 2094,  2086 e 2104 del codice  civile.  In  tali  disposizioni, la dipendenza del lavoratore subordinato  dal  proprio  datore di lavoro ed il potere direttivo di questi   assumono   un   ruolo  primario.  Le  norme  fanno  espresso riferimento  ad  una  subordinazione  gerarchica che, per sua natura, rappresenta  un vincolo strettamente personale che si riflette, nella normalita'  dei  casi,  in  una limitazione della sfera di azione del lavoratore.   Si   tratta,  quindi,  di  una  limitazione  al  potere decisionale,   organizzativo,   di   scelta,   etc.,  del  lavoratore subordinato  in  ordine all'attivita' dallo stesso svolta nell'ambito della  realta'  operativa  in  cui  e'  inserito,  che  si  manifesta attraverso  le  imposizioni fissate nell'esercizio del proprio potere direttivo  dal  datore di lavoro che riguardano diversi aspetti della prestazione   lavorativa:   determinazione   dell'orario  di  lavoro, modalita'  di  esecuzione  della  prestazione, controllo del rispetto delle  regole impartite, comminazione di sanzioni disciplinari, etc., individuando   concretamente   i   compiti  e  rendendoli,  pertanto, esigibili.
  In  assenza  di tali dirimenti criteri, si sara' in presenza di una prestazione  lavorativa il cui titolare presta la propria opera senza vincolo  di  subordinazione.  Cio' significa che il collaboratore non deve  essere in alcun modo limitato nel proprio potere decisionale in ordine  alla esecuzione del servizio prestato, sebbene il committente non  possa  essere  totalmente  estromesso  da  qualsiasi  scelta che riguardi  l'esecuzione  dell'opera  o  del servizio pattuito potendo, invece,  verificare  e  controllare  le modalita' di esecuzione delle
attivita'  affidate,  al  solo  fine  di  valutare la rispondenza del risultato  con  quanto richiesto e la sua funzionalita' rispetto agli obiettivi prefissati.
  Tale  attivita'  non  deve  essere  trascurata perche' attiene alla verifica   dei  risultati  che  debbono  essere  conseguiti  ed  alla valutazione sull'utilita' della collaborazione.
  Sulla  natura  dei  rapporti,  se di lavoro autonomo o subordinato, soccorre anche la giurisprudenza della Corte di cassazione, la quale, partendo   dalla  considerazione  che  il  solo  nomen  iuris,  quale esplicazione del principio dell'affidamento delle parti, non consente
di  identificare completamente la natura della prestazione, e' giunta a  fornire  indicazioni  concrete  per  l'individuazione della natura subordinata della prestazione.
(7)   A  cio'  occorre,  inoltre,  aggiungere  il  fatto che il potere di coordinazione  puo'  variare  di  intensita',  non  potendo essere il medesimo  per  prestazioni  diverse, al punto da doverne chiarire, di volta in volta, il contenuto.
  Per  quanto  concerne,  infine,  la  distinzione fra collaborazione coordinata e continuativa e prestazione occasionale e' opportuno dare un'interpretazione  sistematica  dell'art.  61  del  predetto decreto legislativo  n.  276/2003,  al  fine  di  individuare  con precisione quest'ultima  fattispecie.  La  circolare  del Ministero del lavoro e  delle  politiche  sociali  (n.  1  dell'8 gennaio 2004) conferma come l'art.  61  del  decreto  legislativo  n. 276/2003 non e' intervenuto sulla  disciplina  dettata  dagli articoli 2222 e seguenti del codice civile, ne' «sostituisce e/o modifica l'art. 409, n. 3, del codice di procedura  civile, bensi' individua, per l'ambito di applicazione del decreto, e nello specifico, della medesima disposizione, le modalita' di  svolgimento  della  prestazione  del collaboratore, utile ai fini della  qualificazione  della  fattispecie nel senso della autonomia o della subordinazione».
  Pertanto,  il lavoro a progetto si caratterizza come un rapporto di lavoro  peculiare  rispetto  allo  schema tipico del lavoro autonomo, caratterizzato  dal  potere  di  coordinamento  del  committente, pur rimanendo al di fuori della cornice dell'art. 2094 del codice civile.
  L'art.  61,  inoltre, limita la propria disciplina alla fattispecie individuata  dall'art.  409,  comma 3 del codice di procedura civile, stabilendo  che  questi  rapporti  dovranno  essere  ricondotti  alle diverse ipotesi del lavoro subordinato o del lavoro a progetto, salvo il  caso  in  cui non ci si trovi nella fattispecie della prestazione meramente   occasionale   introducendo   un   dato   quantitativo  di identificazione  relativo  al numero di giornate lavorative presso lo stesso  committente  e  all'entita' del compenso percepito nell'anno.
Tale   disposizione   produce,   dunque,  effetti  sotto  il  profilo probatorio,  poiche' superati tali limiti il datore di lavoro dovra', eventualmente,  dimostrare  che la prestazione resa era riconducibile alla  categoria  del  lavoro autonomo in quanto mancavano i requisiti della  continuita'  o  personalita'  o inserimento funzionale ecc. In altri   termini,  qualora  un  prestatore  d'opera  superi  i  limiti individuati  al comma 2 del citato art. 61 non necessariamente vedra' inquadrato  il proprio rapporto di lavoro quale lavoro a progetto, o,
in  assenza  degli  elementi  essenziali di tale schema contrattuale, quale  lavoro  subordinato,  poiche' invece potrebbe avere reso una o piu'  prestazioni d'opera ai sensi dell'art. 2222 del codice civile e seguenti, oppure una prestazione di lavoro occasionale, la quale, pur rientrando  nella categoria del lavoro autonomo (art. 2222 e seguenti del  codice civile) costituisce fattispecie diversa dalla prestazione professionale  o  dall'esercizio  di  un'arte  o dalla collaborazione coordinata e continuativa. Essa si caratterizza per la occasionalita' e  saltuarieta',  tali  che il compenso che ne deriva non puo' essere considerato  la  forma principale di reddito. Infatti, il testo unico delle imposte sul reddito (art. 81, lettera l, decreto del Presidente della  Repubblica  n. 917/1986) definisce i redditi occasionali quali quelli  «derivanti  da  attivita'  di  lavoro autonomo non esercitata abitualmente».  La  prestazione  non  viene  effettuata,  dunque,  in maniera continuativa e l'attivita' del prestatore non si coordina con i fini del committente. Pertanto, gli unici elementi in comune con la collaborazione  coordinata  e continuativa possono essere considerati l'assenza  del vincolo di subordinazione e la liberta' di organizzare la prestazione fuori da vincoli di orario.
(7) Si  veda  Cassazione Sez. unite civili, sent. n. 61 del 13 febbraio 1999.
  Sempre  in  relazione  all'art. 61 ed alla fattispecie del lavoro a progetto,   vale   la   riflessione  che  il  legislatore  ha  voluto sottolineare  come  l'utilizzo di tali tipologie di prestazione debba essere  agganciato al contesto organizzativo tipico delle aziende, in quanto  la  collaborazione  deve  inserirsi  in  specifici  progetti, coincidere   con  essi  o  svolgersi  al  loro  interno.  Deve  pero' aggiungersi che anche le pubbliche amministrazioni sono profondamente orientate  da  logiche programmatorie, finalizzate al controllo delle attivita'  ed  alla  valutazione  dei  risultati, pertanto l'utilizzo delle  collaborazioni  esterne  dovrebbe  gia' naturalmente inserirsi nell'ambito       di       attivita'      oggetto      dell'indirizzo
politico-amministrativo  che  trovano logica attuazione attraverso la definizione di obiettivi strategici ed obiettivi operativi. Pertanto, anche  alla  luce  dei  principi  contenuti  nel  decreto legislativo 30 luglio  1999,  n. 286, in materia di controllo, la motivazione che sottende  l'attivazione della collaborazione dovrebbe far riferimento a programmi, progetti o fasi di essi.
  Infine,  anche  per  gli altri aspetti disciplinati nel citato art. 61,  va  comunque  ricordato come tali disposizioni non si applichino alle  pubbliche  amministrazioni  ed al personale da esse dipendente, stante l'espressa e puntuale esclusione operata dall'art. 1, comma 2, del decreto n. 276/2003.

5. Connotazione particolare rispetto al lavoro subordinato.
  Rispetto alla distinzione fra rapporto di collaborazione coordinata e  continuativa e rapporto di lavoro subordinato, oltre agli elementi gia'   richiamati   dell'assenza  del  vincolo  di  subordinazione  e dell'autonomia  nell'eseguire  la  prestazione, e opportuno ricordare come  non sia possibile applicare automaticamente gli istituti tipici del lavoro subordinato.
  In  primo  luogo,  non  e'  possibile  considerare  un  obbligo  di prestazione  oraria e il relativo controllo delle presenze. Se e' pur vero  che potrebbe essere necessario un inserimento del collaboratore nell'organizzazione del committente, poiche' debbono essere garantiti uno   o   piu'  risultati  continuativi  che  si  integrino  in  tale organizzazione,  cio'  dovra'  comunque  avvenire  in presenza di una gestione  autonoma del tempo di lavoro da parte del collaboratore. In altri  termini, l'attivita' del collaboratore puo' anche svolgersi in un  luogo  diverso  da quello nel quale opera l'organizzazione che fa capo  al committente, venendo questi in contatto con l'organizzazione solo  nei  tempi  utili allo svolgimento della sua collaborazione. Da cio'  deriva  che  al  collaboratore non puo' essere richiesta alcuna attestazione  della  propria  presenza nei luoghi nei quali si svolge l'attivita'  del  committente.  Infatti, il collaboratore non entra a far  parte  dell'organizzazione del committente e, nel caso in cui il committente  sia  una  pubblica  amministrazione,  questi non puo' in alcun modo essere considerato un suo dipendente. 
Dalle considerazioni appena svolte deriva, quindi, l'impossibilita' di attribuire giorni di ferie, trattandosi di un istituto tipicizzato nell'ambito  del  rapporto  di  lavoro  subordinato. Emerge, da cio', anche   l'impossibilita',   per   il   committente,  di  scegliere  o programmare  il  periodo di riposo in maniera unilaterale, sebbene, a tal  riguardo,  nella  convenzione  di collaborazione potrebbe essere inserita   la  possibilita'  di  sospendere  la  prestazione  per  un determinato  periodo  di  tempo, soprattutto laddove il collaboratore utilizzi,  per  lo svolgimento della propria attivita', le strutture, gli  impianti e gli strumenti del committente, tanto nel rispetto del vincolo  di  non subordinazione, quanto nell'osservanza del principio di  coordinamento  con  l'attivita', gli obiettivi e l'organizzazione del committente.
  Anche  per  quanto  concerne  l'attribuzione  dei  buoni  pasto, le considerazioni  gia'  svolte  debbono  indurre  ad una esclusione dei collaboratori  coordinati  e  continuativi  dalla titolarita' di tale diritto.  Come  noto, l'erogazione di buoni pasto spetta al personale contrattualizzato  dipendente della pubblica amministrazione a fronte di  un orario di lavoro articolato sui cinque giorni lavorativi ed in assenza  di  un servizio mensa o altro servizio sostitutivo presso la sede  lavorativa (si veda l'art. 2, comma 11, della legge 28 dicembre 1995,  n.  550,  legge  finanziaria  1996).  Potra',  invece,  essere previsto nel contratto un apposito rimborso spese, in quanto istituto tipico  nei  rapporti  di  lavoro  autonomo,  qualora  ne ricorrano i presupposti.
  Per quanto concerne le trasferte, l'assimilazione del collaboratore coordinato  e  continuativo operata dal testo unico delle imposte sui redditi  (sulla non estensione di tali effetti rispetto agli istituti tipici  del  lavoro  subordinato  si  rinvia  al paragrafo n. 7 della presente  circolare  relativo  al  trattamento fiscale) al lavoratore dipendente determina l'applicazione, a decorrere dal 1° gennaio 2001, delle  regole  sui  rimborsi  analitici valide per la generalita' dei lavoratori   dipendenti.   La   circolare  ministeriale  n.  207  del 16 novembre  2000  del  Ministero  delle  finanze, dispone che «sara' applicabile   anche   ai  rapporti  di  collaborazione  coordinata  e continuativa  la  disciplina  delle trasferte contenuta nell'art. 51, comma  5 del TUIR, in ordine ai limiti oltre i quali le indennita' di trasferta concorrono a formare reddito imponibile ...».
  Riguardo  l'ambito  territoriale  della  trasferta,  dal 1° gennaio 2001,  si  fa  riferimento  alla  sede  di lavoro del committente, se questa  e'  chiaramente  identificabile dal contratto, o al domicilio fiscale  del  collaboratore,  se non e' possibile individuare in modo chiaro la sede di lavoro.
  Tale  posizione  e'  confermata  anche dalla circolare dell'Agenzia delle entrate n. 58/E del 18 giugno 2001, laddove si afferma che: «La sede  di lavoro e' quella che risulta dal contratto. Di norma la sede di  lavoro  coincide  con una delle sedi del datore di lavoro ... nei
casi  in  cui  non  e'  possibile individuare puntualmente la sede di lavoro   ne'   identificare  tale  sede  con  quella  della  societa' (committente) e' possibile far riferimento, ai fini dell'applicazione del  comma  5  dell'art.  51  del  TUIR,  al  domicilio  fiscale  del collaboratore».
  Dall'analisi  dell'art.  51, comma 5, del testo unico delle imposte  sui redditi, le principali regole per la gestione dell'istituto della trasferta e dei rimborsi spese possono essere cosi' riassunte:
    1) trasferta fuori dal territorio del comune:  l'indennita'  erogata in modo forfetario non concorre a formare il   reddito  nella  misura  massima  giornaliera  di  Euro 46,48  (o Euro 77,47  in  caso  di  trasferta  all'estero), cosiddetto rimborso spese con il metodo forfetario;
      il  limite di esenzione di cui sopra e' ridotto di un terzo nel caso in cui sono rimborsate: le spese di vitto o le spese di alloggio oppure il vitto o l'alloggio siano forniti gratuitamente; se le spese di  vitto  e  alloggio  sono rimborsate entrambe, allora il limite di esenzione si riduce di 2/3; nessuna riduzione deve essere operata nel caso in cui manchi il pernottamento per il fatto che la trasferta sia inferiore  alle  24  ore. Rimane naturalmente l'obbligo di ridurre di 1/3  la  quota  di  esenzione  nel  caso  in cui il vitto sia fornito gratuitamente o rimborsato (metodo rimborso misto);
      il  rimborso  delle  spese  documentate  per  vitto,  alloggio, viaggio   e   trasporto,   non   concorrono   a  formare  il  reddito indipendentemente  dall'ammontare  (metodo rimborso a pie' di lista o analitico);
      in   alternativa,   le   altre   spese  rimborsate,  anche  non documentabili, non concorrono alla formazione del reddito, nel limite di Euro 15,49 al giorno (Euro 25,82 per le trasferte all'estero);
    2) trasferta nell'ambito del comune:       le  indennita'  o  i  rimborsi per le trasferte nell'ambito del comune  concorrono a formare il reddito (fiscale e previdenziale), ad eccezione  dei  rimborsi  spese  di trasporto comprovabili con idonea documentazione   proveniente  dal  vettore  (biglietti  dell'autobus, ricevuta   fax,  ecc.).  E'  interamente  assoggettato  a  tassazione l'eventuale  rimborso  delle spese di trasporto effettuato attraverso la  corresponsione  di un'indennita' chilometrica, in quanto manca la documentazione proveniente dal vettore.
6. Autonomia contrattuale.
  La  non  applicabilita' alle «co.co.co.» nel settore pubblico della  riforma  del  lavoro, di cui al decreto legislativo n. 276/2003, pone due  interrogativi di fondo: che tipo di tutela hanno oggi i titolari di  rapporti  di  collaborazione  coordinata  e  continuativa  con la pubblica  amministrazione e quale sia il percorso giuridico attuabile per  giungere  a  quella «armonizzazione» degli istituti necessaria e conseguente  alla  riforma  del  lavoro di cui al decreto legislativo citato (art. 86, comma 8).
  Con  riferimento  al  primo  punto, va ribadito in questa sede che, anche  con  riferimento ai c.d. «co.co.co.», la norma generale di cui al  secondo  comma  dell'art.  36 del decreto legislativo n. 165/2001 impedisce  a priori (indipendentemente dall'applicabilita' senz'altro da  escludersi  del  decreto  legislativo  n.  276/2003 alla pubblica amministrazione)   l'operativita'   di   qualsivoglia  meccanismo  di automatica conversione del rapporto in rapporto di lavoro subordinato a  tempo  indeterminato, come invece stabilito per il settore privato dall'art.  69,  decreto  legislativo  n.  276/2003. L'art. 36 citato, infatti,  stabilisce  che  la  violazione  di disposizioni imperative riguardanti  l'assunzione  o  l'impiego di lavoratori, da parte delle pubbliche  amministrazioni,  non  puo'  comportare la costituzione di
rapporti  di  lavoro  a tempo indeterminato con le medesime pubbliche amministrazioni.
  Ogni dubbio di incostituzionalita' di detta disciplina che potrebbe sorgere sotto il profilo della violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione  (diseguaglianza  tra  lavoratori  privati  e pubblici e violazione   del   principio   di   buon   andamento  della  pubblica amministrazione)   e'  stato  definitivamente  superato  dalla  Corte costituzionale  che,  giudicando sulla costituzionalita' dell'art. 36 cit.  con riferimento alla analoga disciplina dei contratti a termine e  della possibilita' della loro conversione, in caso di stipulazione al di fuori dei presupposti e limiti di legge, in contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato, ha ritenuto infondata la questione ritenendo  che, anche dopo l'intervenuta privatizzazione del rapporto di  impiego  dei  pubblici  dipendenti,  permangono differenze tra il rapporto di pubblico impiego e quello di lavoro privato; in primis in materia  di  instaurazione  del  rapporto  di lavoro pubblico, la cui disciplina   e'  improntata  al  principio  fondamentale,  totalmente estraneo   al  rapporto  di  lavoro  privato,  dell'accesso  mediante concorso,  enunciato  dall'art.  97, comma 3, Costituzione, principio  posto  a  presidio  delle  esigenze di imparzialita' e buon andamento  dell'amministrazione  (cfr.  Corte  costituzionale, sentenza 27 marzo 2003, n. 89).
  Pertanto,  anche  con  riferimento alla disciplina dei contratti di collaborazione  coordinata  e continuativa, la scelta del legislatore di  ricollegare  alla  violazione  di  norme  imperative  riguardanti l'assunzione  dei lavoratori da parte delle pubbliche amministrazioni (quale    sarebbe    l'automatica   conversione   del   rapporto   di collaborazione  coordinata  e  continuativa  in  rapporto  di  lavoro subordinato  a  tempo  indeterminato)  conseguenze diverse rispetto a quelle  operanti  nel settore privato risulta pienamente giustificata dalla disomogeneita' delle situazioni lavorative dedotte.  In  conclusione, la tutela attualmente accordabile al collaboratore delle   amministrazioni  pubbliche,  nel  caso  di  stipulazione  del
contratto  al  di  fuori  dei  presupposti  di  legge, non potra' mai determinarsi la conversione in rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato,   ma  potra'  estrinsecarsi  esclusivamente  in  forma risarcitoria  e  cioe'  nei  limiti  di  cui all'art. 2126 del codice civile  (e  solo  qualora  il  contratto  di  collaborazione abbia la sostanza  del rapporto di lavoro subordinato, con conseguente diritto del lavoratore a tutte le differenze retributive e alla ricostruzione della  posizione  contributiva  e  previdenziale).  In  tal  caso, si potrebbe  certamente  configurare  una responsabilita' amministrativa del dirigente che ha stipulato il contratto di co.co.co. illegittimo, con addebito del danno erariale verificatosi.
  Sulla  configurabilita' in concreto di una siffatta responsabilita' si rileva che:     per quanto riguarda la condotta del dirigente, e' principio ormai consolidato  che  l'attribuzione  ad  esterni di incarichi rientranti nell'ordinaria    attivita'   dell'ente   e   senza   la   preventiva individuazione   delle   specifiche   (e   temporanee)  finalita'  da perseguire  costituisca  comportamento  perseguibile  ai  fini  della sussistenza  della responsabilita' amministrativa (cfr., ex plurimis, Corte conti sez. Puglia n. 244 del 21 marzo 2003);
    con  riferimento  al  dolo  o  alla  colpa  grave  (art. 1, legge 14 gennaio  1994,  n.  20), la consolidata giurisprudenza della Corte dei  conti  (come  gia' richiamata all'inizio) pone un limite netto e preciso   alla   utilizzabilita'   di   incarichi   di  consulenza  e collaborazione  esterna,  per  cui  non potra' certamente parlarsi di «errore  professionale scusabile» (si veda Corte conti, sez. Terza n. 24  del  28 gennaio  2003,  che  ritiene  la  sussistenza di colpa di
rilevante  gravita' da parte degli amministratori quando si tratta di incarichi    concernenti    l'assolvimento    di    normali   compiti amministrativi;  si veda, inoltre, Corte conti sez. Lazio n. 2137 del 21 ottobre 2003, che limita l'ammissibilita' del ricorso ad incarichi esterni  in  caso  di  «necessita'  straordinarie  che  esulano dalle ordinarie  conoscenze  dell'ufficio»  e  di  «manifesta insufficienza delle risorse interne a soddisfare la specifica esigenza»);     maggiori problemi sorgono con riferimento alla sussistenza o meno del  danno  erariale  ed  alla  sua quantificazione, dal momento che, utilizzando  parametri prettamente civilistici, si potrebbe sostenere che,  comunque,  le  somme  dovute  al collaboratore ex art. 2126 del codice  civile  (e  cioe'  a  fronte della provata illegittimita' del contratto  di  co.co.co.  perche'  si  sostanzia,  nei  fatti,  in un rapporto  di lavoro subordinato vero e proprio) sono il corrispettivo di una attivita' lavorativa prestata in favore dell'ente, il quale se ne  e'  comunque  avvantaggiato.  L'art. 1-bis della legge 14 gennaio 1994, n. 20, infatti, stabilisce che nel giudizio di responsabilita', oltre  al  potere  di  riduzione,  deve  tenersi  conto  dei vantaggi comunque  conseguiti  dall'amministrazione.  Va  pero'  detto come la Corte dei conti abbia sempre affermato che nei rapporti pubblicistici il  parametro  di valutazione della c.d. «utilita' gestoria» non puo' essere  automaticamente equiparato a quello meramente civilistico, ma deve  tenere  conto  dei  parametri  fissati dalla legge a tutela dei preminenti    interessi   pubblici (8);   conseguentemente   non   e' configurabile   un   arricchimento   dell'ente   -   da   opporre  in compensazione  -  in relazione a prestazioni lavorative effettuate in posizioni  di  status contra legem (cfr. Corte conti sez. II 5 luglio 2002, nn. 225 e 226; Corte conti sez. Abruzzo 3 aprile 2003, nn. 162; si veda anche Corte conti sez. Toscana 5 dicembre 2002 n. 929/rel, in cui   viene   ritenuta   la  non  perseguibilita'  -  ai  fini  della responsabilita'  amministrativa  - dell'affidamento di un incarico di co.co.co.  di  comandante  di  corpo di polizia municipale a soggetto sprovvisto  del titolo di studio per accedere a tale qualifica, sulla base    della    sinallagmaticita'    delle    prestazioni    erogate dall'amministrazione,  dal  momento  che  la  specifica  e prolungata esperienza  del lavoratore andava a supplire la carenza del titolo di studio).  Anche  in tale caso (in cui c'e' un apparente contrasto con le  massime  prima  riportate), dunque, la Corte non ha valutato tout
court  il vantaggio economico dell'attivita' lavorativa svolta, ma lo ha  fatto  solo  in  quanto  ha  «salvato»  a  monte  il contratto di co.co.co.,  ritenendo,  come  si  e'  visto, superabile il profilo di illegittimita' della carenza del titolo di studio.
(8)  cfr.  Corte  conti, sez. riun. 18 dicembre 1996 n.80/a  su  Rivista  Corte conti 1997, fasc. 1. 67, Foro amm.  1997, 1834
  In   conclusione,  la  posizione  dei  collaboratori  coordinati  e continuativi  delle  amministrazioni  pubbliche  e'  senz'altro  piu' debole  rispetto  al  settore privato, dove il decreto legislativo n. 276/2003  impone  oggi condizioni di stipulazione assai piu' rigorose (prima fra tutte, la necessita' di un progetto connesso all'incarico) e prevede il meccanismo (anche sanzionatorio per il datore di lavoro)  della   conversione   automatica  in  rapporto  subordinato  a  tempo determinato sin dalla data della stipulazione del contratto.
  L'amministrazione,  tuttavia,  sia in virtu' della propria funzione volta  alla  realizzazione  di  interessi  pubblici,  sia  in  virtu' dell'espresso  richiamo  del  legislatore (che nell'art. 86, comma 8, decreto  legislativo n. 276/2003, demanda al Ministro per la funzione pubblica il compito di esaminare a livello collettivo le modalita' di attuazione  -  «armonizzazione»  -  delle  novita'  della riforma con riferimento  alla  pubblica  amministrazione) appare comunque tenuta, anche  con riferimento alla disciplina dei rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, ad adottare criteri che impediscano un uso elusivo e distorto di tale forma contrattuale.   Senz'altro   utile   potra'   essere  una  specifica  ed  analitica indicazione  dei  criteri  da  seguire  anche  in coerenza con quanto previsto  dal decreto legislativo n. 276/2003 e delle linee guida che emergono  dalla  copiosa  giurisprudenza  della  Corte  dei  conti in materia  dalle  Amministrazioni  che vogliano utilizzare contratti di
collaborazione coordinata e continuativa.
  Non  potra',  invece,  l'autonomia collettiva prevedere in linea di principio   meccanismi  di  automatica  conversione  a  sanatoria  di situazioni  pregresse  o  comunque  verificabili,  vigendo  i  limiti costituzionali  nell'accesso per pubblico concorso, l'imparzialita' e il buon andamento della pubblica amministrazione sopra enunciati. Una clausola  contrattuale  di  questo tenore sarebbe, infatti, nulla per violazione  di  norme  imperative  di  legge  ex art. 1418 del codice civile  nonche' per quanto previsto all'art. 36, comma 2, del decreto legislativo n. 165/2001.
7.   Adempimenti   conseguenti   alla   stipula   di   contratti   di collaborazione coordinata e continuativa.
  Le  pubbliche  amministrazioni che conferiscono incarichi di lavoro autonomo da svolgersi in forma coordinata e continuativa sono tenute, al  pari dei committenti privati, agli adempimenti di natura fiscale, previdenziale ed assicurativi previsti dalle rispettive discipline di settore.
  Sono  tenute,  inoltre,  in  caso  di  instaurazione di rapporti di lavoro   autonomo   in   forma  coordinata  e  continuativa,  a  dare comunicazione  contestuale  al centro territoriale competente nel cui ambito   territoriale   e'   ubicata  la  sede  di  lavoro.  In  tale  comunicazione sono indicati i dati anagrafici del lavoratore, la data di  stipula e di cessazione del contratto, la tipologia contrattuale, nonche' il trattamento economico e normativo, secondo le disposizioni contenute  nel  comma  2  del  decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510, convertito  dalla  legge  28 novembre  1996,  n. 608, come sostituito dall'art.  6,  comma  2, del decreto legislativo 19 dicembre 2002, n. 297.  Riguardo  alle  richiamate  modalita'  della  comunicazione, si dovra'  fare  riferimento  alle  indicazioni  che  saranno a tal fine fornite dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
7.1. Trattamento fiscale.
  Come  noto,  l'art.  34  della  legge  21 novembre  2000,  n.  342, collegato fiscale alla legge finanziaria per l'anno 2000, ha aggiunto
all'art.  47  del  testo unico delle imposte sui redditi, decreto del Presidente  della  Repubblica  22 dicembre  1986,  n. 917, la lettera c-bis,  operando  cosi'  la  trasformazione  dei redditi derivanti da rapporti  di  collaborazione  coordinata e continuativa da redditi da lavoro  autonomo  a redditi assimilati a quelli da lavoro dipendente.
Attualmente,  a  seguito  del  riordino del testo operato dal decreto legislativo  12 dicembre  2003,  n.  344,  la  disciplina dei redditi assimilati  a  quelli da lavoro dipendente e' rinvenibile all'art. 50 del testo unico delle imposte sui redditi.
  Riguardo  al  nuovo regime, occorre, in primo luogo, ricordare come le  modifiche riguardino il solo profilo fiscale senza incidere sulla disciplina del rapporto contrattuale.
  La nuova qualificazione fiscale comporta, da un lato, la cessazione della  ritenuta  fissa  del  20%  a  titolo  d'acconto  dell'IRPEF e, dall'altro,  il  calcolo  di  una  ritenuta  operato sulla base delle aliquote progressive per scaglioni di reddito, contenute nell'art. 11 del testo unico delle imposte sui redditi, all'atto del pagamento del compenso.  Ne  discende,  in  sede  di determinazione dell'imponibile fiscale,  la  non  concorrenza dei contributi previdenziali (comma 2, art.  51 del TUIR) e l'abbandono della deduzione forfetaria del 5 o 6 per  cento;  mentre,  in  sede  di  tassazione  del reddito, si avra' l'applicazione  degli  scaglioni  e delle aliquote IRPEF valide per i redditi  di  lavoro  dipendente  e  l'applicazione  delle  detrazioni
previste  dagli  articoli 13  e  14 del testo unico delle imposte sui redditi,  nonche'  delle  deduzioni previste, dalla legge finanziaria per l'anno 2003, all'art. 10-bis (ora art. 11).
  Sempre  relativamente  all'aspetto  fiscale, occorre ricordare come non   si  possano  considerare  rientranti  nella  fattispecie  della collaborazione  coordinata  e  continuativa le prestazioni tipiche di lavoro dipendente o quelle relative all'esercizio di una professione.
Infatti,   in   quest'ultimo   caso,   laddove   la  prestazione  sia riconducibile  ad  attivita'  per  le  quali  necessitano  conoscenze tecnico-giuridiche   che  le  facciano  rientrare  nell'esercizio  di attivita'  di  lavoro  autonomo  esercitata  abitualmente, i compensi cosi'  percepiti saranno soggetti alla disciplina fiscale relativa ai redditi da lavoro autonomo.
7.2. Tutela previdenziale.
  La  legge  di  riforma  del  sistema  pensionistico  obbligatorio e complementare,  di cui alla legge 8 agosto 1995, n. 335, ha disposto, all'art.  2, comma 26, l'iscrizione in una apposita gestione separata presso   l'I.N.P.S.   dei  titolari  di  rapporti  di  collaborazione coordinata  e  continuativa  con  la  finalita' di estendere, fra gli altri,   anche  a  tali  soggetti  l'assicurazione  obbligatoria  per l'invalidita', la vecchiaia ed i superstiti.
  Il contributo, inizialmente dovuto nella misura stabilita dal comma 29  dell'art.  2  della  legge  n. 335/1995, e' stato successivamente rideterminato  come  indicato  dall'art.  51  della legge 23 dicembre 1999,  n. 448, che ha modificato il comma 16 dell'art. 59 della legge
27 dicembre  1997,  n. 449. Il contributo continua, invece, ad essere determinato  nella  misura  del  10% per coloro che siano iscritti ad altra  gestione  pensionistica  obbligatoria  o che siano pensionati. Attualmente,   con  la  circolare  I.N.P.S.  n.  56/2004,  l'aliquota  contributiva per l'anno 2004, appunto, e' stabilita in 17,80% sino al limite  di  Euro 37.883,00 e al 18,80% per la quota eccedente sino al massimale  di Euro 82.401,00. L'aliquota prevista e quella aggiuntiva seguono sempre la ripartizione tra committente e collaboratore di 2/3 e  1/3,  cosi'  come  previsto  dall'art.  1,  comma  2,  del decreto Ministeriale  n.  281/1996,  «Regolamento recante modalita' e termini per  il  versamento  del  contributo  previsto dall'art. 2, comma 30, della  legge  8 agosto  1995,  n.  335».  Il  committente e' tenuto a versare  il  contributo  dovuto anche per la parte che resta a carico del collaboratore, attraverso i modelli e le scadenze previste.   Sempre  per  effetto delle disposizioni del comma 29, il contributo si  applica  sul  reddito  delle attivita' determinato con i medesimi criteri  utilizzati  ai  fini  dell'imposta sul reddito delle persone  fisiche  e, pertanto, il contributo previdenziale viene calcolato sul valore  lordo  del  compenso,  al  fine  di  far  coincidere  la base imponibile previdenziale con la base imponibile IRPEF (circolare INPS n. 32 del 7 febbraio 2001).
  L'INPS,  con la circolare n. 16 del 2001, ha inoltre disposto che i committenti  procedano  ad  un'unica  denuncia annuale da presentarsi entro  il  31 marzo  dell'anno  successivo  a quello di effettuazione della  collaborazione,  anche per le collaborazioni cessate nel corso dell'anno.
  La   denuncia,   da   effettuarsi  tramite  i  modelli  predisposti dall'ente, dovra' contenere i dati identificativi del committente, il riepilogo  dei  versamenti  effettuati durante l'anno, nonche' i dati relativi  al  collaboratore  ed  ai contributi dovuti in relazione ai mesi per i quali e' stato corrisposto il compenso.   L'assimilazione   dei   redditi   derivanti   dalle  collaborazioni coordinate   e  continuative  ai  redditi  da  lavoro  dipendente  si riverbera  anche negli adempimenti previdenziali, infatti per effetto del  mutamento di regime operato dall'art. 34 della legge 21 novembre 2000,  n.  342,  tutti  i  riferimenti  contenuti  nelle disposizioni emanate  anteriormente dovranno riferirsi ora all'art. 50 del decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917.
  Il  decreto del Ministero del lavoro e della previdenza sociale del 4 aprile 2002, che ha abrogato il precedente decreto ministeriale del 27 maggio  1998,  ha  disegnato  una  nuova  disciplina che, ai sensi dell'art. 80, comma 12, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, adegua, per i lavoratori iscritti alla gestione separata dell'INPS, la tutela relativa  alla  maternita'  ed  agli assegni al nucleo familiare alle forme ed alle modalita' previste per il lavoro dipendente.
  L'assegno  di  maternita'  viene  corrisposto alle lavoratrici, che possono far valere i seguenti requisiti:
    non  essere  iscritte  a  nessuna  altra  gestione  previdenziale obbligatoria ne' essere pensionate;
    essere  iscritte  alla  gestione  separata,  con il pagamento del contributo  previdenziale  addizionale  dello  0,50%  previsto per il finanziamento  delle prestazioni per la maternita' e dell'assegno per il nucleo familiare;
    vantare  almeno  tre  mensilita'  contributive,  accreditate  nei dodici mesi precedenti i due mesi anteriori alla data del parto.
  Inoltre, l'indennita' di maternita': e' comprensiva di ogni altra indennita' spettante per malattia;
    spetta  anche  in  caso di adozione o affidamento, per i tre mesi successivi  all'ingresso  nella  famiglia del bambino che, al momento dell'affidamento  o  dell'adozione,  non abbia superato i sei anni di eta';
    spetta  anche  nei  casi  di  adozione  o affidamento preadottivo internazionale,  per  i  tre  mesi successivi all'ingresso del minore nella  famiglia, anche se, quest'ultimo, abbia superato i sei anni di eta' e fino al compimento della maggiore eta'.
  E',  inoltre,  prevista  anche l'indennita' di paternita', sempre a partire  dal  1° gennaio  1998,  in  favore  del  padre iscritto alla gestione  separata  INPS,  in  possesso dei requisiti previsti di cui sopra,  per i tre mesi successivi alla data effettiva del parto o per il  periodo residuo che sarebbe spettato alla madre, in caso di morte o  grave  infermita'  o  di abbandono, nonche' in caso di affidamento esclusivo del bambino al padre.
  L'indennita'  di  malattia  per  i  periodi di degenza ospedaliera, prevista  dalla  legge  n.  488/1999  per  gli iscritti alla gestione separata  che versano il contributo aggiuntivo dello 0,50%, a partire dal  1° gennaio 2000, e' stata disciplinata dal decreto del Ministero del  lavoro  del  12 gennaio  2001.  Con  tale decreto si stabilisce, appunto,  sempre  nel rispetto delle condizioni contributive previste per  l'assegno di parto, la misura dell'indennita' di malattia che va commisurata alle mensilita' contributive accreditate.
  L'indennita'  spetta  per  ogni  giorno di degenza presso strutture ospedaliere  pubbliche  e  private accreditate dal Servizio sanitario nazionale  ovvero presso strutture estere se autorizzate dal Servizio sanitario  nazionale stesso; essa spetta, inoltre, fino ad un massimo
di 180 giorni nell'anno solare.   L'assegno  per  il  nucleo  familiare  e'  previsto dall'art. 4 del
decreto  ministeriale  del 28 gennaio 1998, ai soggetti iscritti alla gestione  separata  INPS. L'assegno spetta in misura proporzionale al numero e al reddito dei componenti il nucleo.
  Il  reddito  familiare da considerare e' costituito dalla somma dei redditi  di  ciascun componente il nucleo, con esclusione dei redditi prodotti dai figli maggiorenni e del coniuge legalmente separato. Non devono,  inoltre, essere considerate le rendite INAIL, le pensioni di guerra  e  l'indennita'  di  accompagnamento  degli  invalidi civili.
L'importo   dell'assegno  viene  erogato  in  misura  decrescente  in rapporto  agli scaglioni crescenti di reddito che annualmente vengono rivalutati.  Pertanto, sono state disposte delle tabelle in base alle quali   e'  possibile  stabilire  l'importo  dell'assegno  per  varie tipologie familiari. L'assegno viene erogato per i mesi dell'anno che risultano coperti da contribuzione.
  Tutte  le  indennita'  previste dall'INPS sono erogate, a richiesta del soggetto che ne ha diritto, inoltrando apposita domanda presso le competenti sedi INPS.
7.3. Tutela assicurativa.
  Le  pubbliche  amministrazioni  che  abbiano  stipulato rapporti di collaborazione coordinata e continuativa debbono tener conto che tali collaboratori   sono  soggetti  agli  obblighi  assicurativi  qualora svolgano  una  delle  attivita'  previste dall'art. 1 del decreto del Presidente  della  Repubblica  30 giugno  1965,  n. 1124, testo unico delle   disposizioni  per  l'assicurazione  obbligatoria  contro  gli infortuni  e  le  malattie  professionali,  secondo  quanto  disposto dall'art. 5 del decreto legislativo 23 febbraio 2000, n. 38, pertanto sono  tenute  a  tutti  gli  adempimenti posti a carico dei datori di lavoro dal citato testo unico.
  In pratica, si tratta delle attivita' gia' indicate nell'art. 4 del testo  unico,  integrate  dalle attivita' nelle quali vi sia utilizzo non  occasionale  di  veicoli a motore per l'esercizio delle mansioni affidate.
  Il  committente  e'  tenuto alla denuncia di esercizio nella quale, oltre  ad  essere riportati tutti gli elementi utili alla valutazione del  rischio, debbono essere indicati i nominativi dei collaboratori, la  misura  dei  compensi e la durata del rapporto di collaborazione. Inoltre,  provvedera' al pagamento periodico del premio alle scadenze previste,   alla   eventuale   denuncia   di  infortunio  o  malattia professionale,  nonche'  alla  denuncia di cessazione del rapporto di lavoro.
  Il  premio  assicurativo e' ripartito fra i contraenti nella misura di  un  terzo  a  carico  del  lavoratore e di due terzi a carico del committente    ed    e'   calcolato   sull'ammontare   dei   compensi effettivamente   percepiti.   Poiche',   come   gia'   richiamato  in precedenza,  l'art.  34  della  legge n. 342/2000 ha fatto transitare nella  sfera  dei  redditi  di  lavoro dipendente i redditi derivanti dalle collaborazioni coordinate e continuative, la base imponibile ai fini  assicurativi  si  e'  adeguata al nuovo inquadramento normativo riferendosi,  attualmente,  alle  disposizioni contenute nell'art. 52 del  testo  unico  delle  imposte  sui  redditi  relative  ai redditi assimilati a quelli da lavoro dipendente: «... e' costituito da tutte le  somme  ed  i  valori  in genere, a qualunque titolo percepite nel periodo  di  imposta,  anche  sotto  forma di erogazioni liberali, in relazione al rapporto di lavoro».
  Ai  fini  dell'individuazione  del  tasso applicabile all'attivita' svolta   dal   lavoratore,   si   deve  fare  riferimento  «a  quello dell'azienda,  qualora  l'attivita'  stessa  sia  inserita  nel ciclo produttivo; in caso contrario, a quello dell'attivita' effettivamente svolta». In altre parole:
    qualora l'attivita' del collaboratore sia riferibile ad una delle posizioni   assicurative   gia'   denunciate   dal   committente,  si applichera' il tasso in vigore per detta posizione;
    in  caso contrario, si applichera' il tasso medio previsto per la corrispondente voce tariffaria prevista dalle tabelle INAIL.
  Stante  la  formulazione  della  disposizione di cui all'art. 5 del citato   decreto   legislativo  n.  38/2000,  deve  ritenersi  che  i committenti  siano  tenuti  all'obbligo  di  registrazione  sui libri matricola e paga anche per i collaboratori coordinati e continuativi.
In  tal  senso,  si e' espresso anche il Ministero del lavoro e della previdenza  sociale,  con  nota  del  2 gennaio  2001, nella quale e' indicata  la  possibilita' di semplificare la tenuta dei libri paga e matricola  per  tali  lavoratori, considerata la particolarita' della prestazione non riconducibile a quella del lavoro dipendente.
  La  presente  direttiva  e' inviata all'Ispettorato per la funzione pubblica,  al quale e' demandata dall'ordinamento vigente l'attivita' di  vigilanza e verifica della conformita' dell'azione amministrativa ai    principi   di   imparzialita'   e   buon   andamento,   nonche' dell'osservanza  delle  disposizioni vigenti sul controllo dei costi, dei  rendimenti  e dei risultati, ai sensi dell'art. 13, comma 1, del decreto  ministeriale  30  dicembre  2002,  recante:  «Organizzazione interna del Dipartimento della funzione pubblica».

    Roma, 15 luglio 2004


                                                   Il Ministro
                                            per la funzione pubblica
                                                    Mazzella

Registrato alla Corte dei conti il 4 agosto 2004
Ministeri  istituzionali,  Presidenza  del  Consiglio  dei  Ministri,
registro n. 9, foglio n. 18