Il Consiglio europeo

Il Consiglio europeo riunisce i Capi di Stato o di governo dei quindici Stati membri dell'Unione europea e il Presidente della Commissione europea. Esso non va confuso né con il Consiglio d'Europa (che è un'organizzazione internazionale), né con il Consiglio dell'Unione europea.
Il Consiglio europeo scandisce la vita politica e lo sviluppo dell'Unione europea.
Le decisioni prese nelle riunioni del Consiglio europeo danno un forte impulso alla definizione degli orientamenti politici generali dell'Unione europea. Al termine della riunione del Consiglio europeo, le conclusioni della Presidenza sono rese pubbliche.

A. IL CONSIGLIO EUROPEO, ORGANO POLITICO DI FONDAMENTALE IMPORTANZA NELLO SVILUPPO DELL'UNIONE EUROPEA

Il ruolo principale del Consiglio europeo è così descritto all'articolo 4 delle disposizioni comuni del trattato sull'Unione europea : "Il Consiglio europeo dà all'Unione l'impulso necessario al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti politici generali".Il Consiglio europeo pur non essendo sul piano strettamente giuridico un'istituzione della Comunità europea (come il Parlamento europeo, il Consiglio, la Commissione, la Corte di Giustizia e la Corte dei conti), ma solo dell'Unione europea, svolge comunque un ruolo capitale in tutti i settori di competenza comunitaria, sia mediante attività di impulso, di definizione di orientamenti politici generali o di coordinamento, di arbitrato o di risoluzione di questioni particolarmente controverse.

1. Impulso e definizione di orientamenti politici generali per l'Unione europea

Soltanto il Consiglio europeo è in grado attualmente di infondere vigore all'Unione europea come fa nelle materie "costituzionali" quali la revisione dei trattati, l'allargamento o l'unione economica e monetaria. Fatto questo, da ricondurre in larga parte alla legittimità di cui godono i Capi di Stato o di governo, ma anche ad una certa capacità di distacco del Consiglio europeo, che non è coinvolto quotidianamente in tutte le fasi dei processi decisionali, come lo sono invece il Consiglio, la Commissione o il Parlamento europeo.Il Consiglio europeo ha, per esempio, determinato fin dall'inizio, l'approccio ad ogni allargamento della Comunità europea/Unione europea. Per quanto concerne l'allargamento agli Stati dell'Europa centrale ed orientale, il Consiglio europeo straordinario di Dublino dell'aprile 1990 ha dedicato i suoi lavori alla riunificazione tedesca e all'integrazione indiretta dell'ex Repubblica Democratica Tedesca nelle Comunità.Il Consiglio europeo di Copenaghen del giugno 1993 ha stabilito i criteri e le condizioni da adempiere ai fini dell'adesione. Quello di Essen del dicembre 1994 ha definito le "strategie di preadesione" e quello di Madrid del dicembre 1996 ha chiesto alla Commissione di formulare il suo parere su ogni candidatura. Il Consiglio europeo di Lussemburgo del dicembre 1997 ha deciso l'avvio dei negoziati di adesione in una prima fase con sei Stati candidati e in una seconda con altri cinque Stati. Così, che si tratti di scegliere tra "approfondimento" e "allargamento", di definire taluni principi, i calendari, le fasi o di orientare i lavori delle istituzioni, è il Consiglio europeo che determina le priorità dell'Unione europea. Il Consiglio europeo è anche in grado di reagire tempestivamente alle situazioni più o meno spinose cui a volte si trova confrontata l'Unione europea, ancorché questa tempestività dipenda dal grado di concordanza delle opinioni dei Capi di Stato o di governo. Difatti, nel corso del Consiglio europeo di Edimburgo del dicembre 1992, a fronte del "no" danese in sede di ratifica del trattato di Maastricht il 2 giugno dello stesso anno, sono state apportate precisazioni ai settori della cittadinanza europea o dell'Unione economica e monetaria per ottenere l'accordo del popolo danese. E' in circostanze di questo tipo inoltre, che il Consiglio europeo ha invitato le istituzioni ad assicurare una maggiore trasparenza e a rispettare il principio di sussidiarietà. Di recente, al momento delle dimissioni della Commissione il 16 marzo 1999, il Consiglio europeo straordinario di Berlino del 24 e 25 marzo ha in un certo senso "rilanciato l'Unione europea" designando un nuovo Presidente della Commissione e tracciando, nelle grandi linee e nel rispetto dei trattati, la via per la designazione di un nuovo Collegio dei Commissari.
 

2. Coordinamento, arbitrato e risoluzione di fascicoli difficili

Il Consiglio europeo esercita anche una funzione di coordinamento delle politiche europee. Funzione, per esempio, particolarmente importante per coniugare gli orientamenti della politica estera nell'ambito della PESC con quelli adottati nei settori della politica commerciale comune o della politica di cooperazione allo sviluppo, grazie ad una visione d'insieme dei fascicoli.Il Consiglio europeo riunisce, oltre al Presidente della Commissione europea, anche i massimi esponenti dei Governi a cui appartengono i Ministri, membri del Consiglio : questo livello e questa autorità gli consentono di svolgere all'occorrenza una funzione di arbitrato e di sbloccare questioni rimaste in sospeso in sede di Consiglio riunito in composizione specializzata (Consiglio "Agricoltura", Consiglio "Ecofin", ecc.). I Capi di Stato o di governo degli Stati membri, così come il presidente della Commissione, sono assistiti dai Ministri degli Affari esteri e da un membro della Commissione. Il Consiglio europeo può raggiungere accordi globali, che vanno oltre il quadro di un Consiglio specializzato, come per esempio nel caso dei "pacchetti" Delors I (1988) e Delors II (1992) o dell'Agenda 2000 (1999), i quali contemplano in particolare accordi di bilancio su base pluriennale (le "prospettive finanziarie"), la riforma dei fondi strutturali o la riforma della politica agricola comune. Esso può anche esaminare questioni settoriali non risolte nell'ambito del Consiglio perché politicamente molto sensibili e soggette all'assenso dei Capi di Stato o di governo, come spesso accade in materia di politica agricola comune.

B. COMPITI SPECIFICI ATTRIBUITI DAL TRATTATO SULL'UNIONE EUROPEA

Oltre a dare impulso e a definire gli orientamenti politici generali, il Consiglio europeo, in virtù del trattato sull'Unione europea, assolve anche altri compiti nei seguenti settori specifici: la politica estera e la sicurezza comune, la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, la politica economica e monetaria e quella dell'occupazione.

1. Politica estera e di sicurezza comune (PESC)

Il Consiglio europeo occupa una posizione chiave nel settore della politica estera e della sicurezza comune in quanto ne definisce i principi e gli orientamenti generali, ivi comprese le questioni che hanno implicazioni in materia di difesa o allorché l'Unione europea ricorre alla sua componente militare, l'Unione dell'Europa Occidentale (UEO). Il trattato sull'Unione europea prevede anche che il Consiglio europeo decide strategie comuni che l'Unione deve attuare nei settori in cui gli Stati membri hanno importanti interessi in comune. Il Consiglio europeo di Colonia del 4 e 5 giugno 1999, ha per esempio, deciso una strategia comune sulle relazioni tra l'Unione europea e la Russia.Sulla scorta delle strategie comuni, il Consiglio (a livello ministeriale) può adottare decisioni, azioni o posizioni comuni a maggioranza qualificata. Se un membro del Consiglio dichiara che per importanti motivi di politica nazionale intende opporsi ad una di queste decisioni, il Consiglio può chiedere di sottoporre la questione al Consiglio europeo. Quest'ultimo interviene in qualità di "istanza di arbitrato", pronunciandosi all'unanimità. Spetta inoltre al Consiglio prendere altre due decisioni fondamentali : quelle relative all'orientamento verso una politica di difesa comune e all'integrazione dell'Unione dell'Europa occidentale nell'Unione europea. Ambedue le decisioni sono soggette a ratifica da parte degli Stati membri. La politica estera costituisce da circa vent'anni uno dei settori privilegiati del Consiglio europeo. Ciò va attribuito principalmente alle funzioni svolte sul piano nazionale dai Capi di Stato o di governo. Si tratta inoltre di uno dei settori in cui essi sono intervenuti sul piano europeo ben prima che il trattato di Maastricht creasse la PESC .

2. Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale

Il trattato non attribuisce al Consiglio europeo un posto di rilievo nell'ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria penale come fa invece in quello della PESC. Un ruolo specifico gli viene riconosciuto nel quadro della "cooperazione rafforzata" che può essere instaurata tra più Stati membri, in settori specifici e a determinate condizioni, nell'ambito dell'Unione europea. Spetta al Consiglio autorizzare a maggioranza qualificata queste cooperazioni più strette. Qualora un membro del Consiglio intenda opporsi alla concessione di un'autorizzazione per importanti motivi di politica interna, il Consiglio può chiedere che la questione venga sottoposta al Consiglio europeo. Secondo un meccanismo simile a quello previsto per la PESC, il Consiglio europeo si pronuncia all'unanimità.

3. Politica economica e monetaria - Occupazione

Le disposizioni comunitarie che attribuiscono un ruolo specifico al Consiglio europeo in materia di politica economica e monetaria da un lato, e di occupazione dall'altro, sono formulate in termini alquanto simili. Il Consiglio europeo dibatte delle conclusioni in merito agli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri, così come adotta conclusioni sulla situazione dell'occupazione nella Comunità. Spetta al Consiglio attuare successivamente gli orientamenti stabiliti dal Consiglio europeo.In questi due settori, il Consiglio europeo è destinatario di relazioni : relazione del Consiglio sugli indirizzi di massima per le politiche economiche, relazione della Banca centrale europea sulle attività del sistema di banche centrali e sulla politica monetaria dell'anno precedente, relazione congiunta del Consiglio e della Commissione sulla situazione dell'occupazione e dell'attuazione degli orientamenti per l'occupazione.

C. UN ORGANO CHE TRAE ORIGINE DALLA PRASSI POLITICA, SCARSAMENTE DISCIPLINATO DAI  TRATTATI EUROPEI

I trattati europei ancor oggi riflettono in modo estremamente limitato l'importanza del Consiglio europeo: sono pochi gli articoli dedicati ad un organo il cui ruolo, che si fonda sulla autorevolezza, rifugge da una disciplina dettagliata. I termini "Consiglio europeo" sono apparsi nei trattati soltanto nel 1986, nell'Atto Unico Europeo che gli dedicava un solo articolo, per definirne la composizione e la frequenza delle riunioni (almeno due volte l'anno), ma non le funzioni. Prima dell'Atto unico, tre testi che non fanno parte dei trattati avevano tentato di definirlo : il comunicato stampa diffuso in seguito al "vertice di Parigi" nel 1974, la "Dichiarazione di Londra sul Consiglio europeo" del 1977 e la "Dichiarazione solenne sull'Unione europea" di Stoccarda del 1983.I trattati di Maastricht (in vigore dal 1993) e di Amsterdam (in vigore dal 1999) sono più dettagliati al riguardo. E' opportuno rilevare che il trattato sull'Unione europea prevede che il "Consiglio, riunito nella composizione dei Capi di Stato o di Governo" svolga diverse funzioni: quella di constatare deliberando all'unanimità l'esistenza di una violazione grave e persistente da parte di uno Stato membro di determinati principi quali il rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, quella di decidere il passaggio alla terza fase dell'Unione economica e monetaria e quali Stati membri soddisfano le condizioni necessarie per l'adozione della moneta unica o di autorizzare la "cooperazione rafforzata" nel settore comunitario. Il "Consiglio riunito nella composizione dei Capi di Stato o di Governo" non equivale al "Consiglio europeo": il Presidente della Commissione non è, per esempio, membro del primo Consiglio citato, bensì del Consiglio europeo e le norme decisionali non sono le stesse. Parimenti, non si possono confondere le funzioni dei "Governi degli Stati membri a livello di Capi di Stato e di governo" (che intervengono per esempio nella nomina del presidente, del vicepresidente e degli altri membri del Comitato esecutivo della Banca centrale europea) con la denominazione "Consiglio europeo".